Sommaire

• La politique agricole commune (PAC)
• La politique commune de la pêche

Rappel historique

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les pays européens se trouvent dans une situation de pénurie alimentaire. Il leur faut reconstruire un secteur agricole structurellement déficitaire. Après de longues négociations, et sur insistance de la France, ils choisissent de le faire dans le cadre de la Communauté économique européenne récemment créée.

En 1962, les six Etats membres de la CEE mettent en place une politique agricole commune (PAC) avec comme objectif principal d'augmenter la production alimentaire et la productivité en Europe, ce qui devrait avoir pour conséquence de stabiliser les marchés et d'augmenter in fine les revenus des agriculteurs. Pour ce faire, la Communauté finance l'effort de production des agriculteurs et met en place des Organisations communes de marché (OCM).

Les Organisations communes de marché permettent aux institutions communautaires d'intervenir sur les mécanismes du marché. Chaque produit ou groupe de produits (céréales, fruits et légumes, viande porcine, œufs, vin) fait l'objet d'un règlement destiné à orienter les productions, à stabiliser les prix et à garantir la sécurité des approvisionnements. Lorsque certains produits ne trouvent pas preneur, la Communauté les rachète à un prix garanti, supérieur au prix du marché mondial, négocié chaque année. Il existe actuellement 21 OCM.

Si, dès les années 1970, l'Europe parvient à garantir aux pays membres une auto-suffisance alimentaire, elle est confrontée à de nouveaux problèmes liés au fonctionnement de la PAC :

• des excédents apparaissent dans plusieurs secteurs (lait, vin, céréales, viande bovine), que le marché n'absorbe plus et dont le stockage (voire la destruction) pèse de plus en plus lourd dans le budget communautaire, ce qui oblige la Communauté à prendre des mesures, afin de maîtriser, voire de réduire, la production avec, par exemple, la mise en place de quotas laitiers en 1984.
  
  
• pour écouler ces excédents, la Communauté a recours aux exportations, qu'elle subventionne sous la forme de "restitutions" financières aux producteurs européens (les produits européens étant plus chers que les produits mondiaux). Ces subventions ont valu à l'Europe de nombreuses critiques, notamment dans le cadre du GATT, puis de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
  
  
• le modèle productiviste encouragé par la PAC a un coût environnemental croissant : pollution des eaux, épuisement des sols...

Aussi, depuis 1972, la PAC est amenée à s'adapter par des réformes successives qui visent à :

• réduire les excédents par l'instauration de quotas ;
• atténuer la part de l'agriculture dans le budget communautaire ;
• accorder une importance croissante à la dimension qualitative (développement rural, protection de l'environnement, respect des normes sanitaires et du bien-être animal).
  
  

Objectifs

Les objectifs de la "nouvelle" PAC visent désormais à garantir :

• un approvisionnement stable en aliments sûrs, sains et de qualité à un prix raisonnable sur le marché communautaire ;

• un niveau de vie équitable à la population agricole tout en permettant à l'industrie agricole de se moderniser et d'évoluer. A ce titre, l'élargissement du 1er mai 2004 est un défi de taille pour l'agriculture européenne puisqu'il a entraîné le doublement de la surface agricole et une hausse de 70% du nombre d'agriculteurs ;

• la protection de l'environnement pour les générations futures ;

• de meilleures conditions de santé et de bien-être pour les animaux.

L'Union européenne s'attache ainsi à promouvoir une agriculture de qualité, respectueuse de l'environnement et des normes sanitaires.

Fonctionnement

Les décisions sont prises par le Conseil à la majorité qualifiée sur la base des propositions de la Commission qui sont préparées par le comité spécial agricole.

Deux grands principes sous tendent la PAC :

• un marché agricole unique : les barrières douanières sont supprimées, les règles sanitaires et les normes techniques harmonisées ;
  
  
• la solidarité financière : puisées dans le budget communautaire, les ressources sont affectées à des dépenses communes et non en fonction des contributions des Etats membres.

La PAC est par ailleurs organisée autour de grands mécanismes :

• les OCM garantissant la stabilité des marchés. Afin de rationaliser et de simplifier le fonctionnement de la PAC, l'Union européenne prévoit de remplacer les 21 OCM actuellement existantes par un OCM unique couvrant les différentes filières.

• les aides directes aux agriculteurs : les aides directes ont été introduites par la réforme de 1992 (80 % du budget de la PAC) et visent à donner aux agriculteurs un revenu minimal garanti indépendamment de la quantité produite ("découplage") et ce afin d'éviter toute surproduction et d'éliminer les distorsions du commerce. Avant cette date, le système était celui des prix garantis par des achats publics sur les marchés. Les aides directes viennent donc compenser la baisse des prix garantis. Depuis la réforme de 2003, deux tiers des aides sont sans lien avec le niveau de production ("découplage").

• Les incitations financières pour encourager l'agriculteur à opter pour des méthodes de production plus respectueuses de l'environnement

Depuis 2003, le système d'attribution des aides aux agriculteurs a donc été profondément révisé. Il est désormais fondé sur les principes suivants :

• des instruments de maîtrise de l'offre agricole : ils visent à éviter la surproduction. Ils ont été introduits dans les années 80 (quotas de production, jachère, gel de terres, etc.).
  
  
• la politique de développement rural : elle a connu un essor considérable avec la réforme de l'Agenda 2000 et constitue le "deuxième pilier" de la PAC. Plusieurs types d'instruments existent, comme  la conditionnalité (les aides ne sont attribuées qu'à condition de respecter les règles essentielles de la législation européenne, notamment en matière d'environnement et de bien être des animaux) et la modulation (une partie des aides directes et découplées sera progressivement réorientée vers le financement du développement rural. En France, une partie des recettes de la modulation constituera un fonds de gestion des crises de production pour les secteurs qui ne bénéficient pas d'OCM).
  
  

Financement

La Politique Agricole Commune (PAC) est en 2008 la deuxième dépense d'intervention de l'Union européenne. Avec 55 milliards d'euros, elle représente 43 % du budget communautaire (-1,5 % par rapport à 2007). Jusqu'au 31 décembre 2007, la PAC représentait le premier poste du budget européen (jusqu'à 70 % du budget en 1984 par exemple).

 
La France est le premier bénéficiaire de cette politique avec un taux de retour de 21 % en 2004, loin devant l'Espagne (14,1 %), l'Allemagne (13,5 %), l'Italie et le Royaume-Uni. Le taux de retour français sur le développement rural est de 13 %. La tendance à la baisse du taux de retour est inéluctable avec l'élargissement et le plafonnement décidé en 2002.

La question du financement de la PAC reste une pomme de discorde entre les membres de l'UE même si, conformément à l'accord conclu en 2002 au Conseil européen de Bruxelles, la PAC dispose d'un budget garanti jusqu'en 2013. Certains pays, qui ne bénéficient pas directement des aides agricoles, souhaitent rompre avec le principe de solidarité financière et demandent la "renationalisation" partielle du financement de la PAC. L'accord sur les perspectives financières pour la période 2007-2013, conclu en décembre 2005, n'a pas remis en cause l'accord de 2002.

• la section "garantie" était principalement consacrée au financement des OCM (soutien aux prix agricoles, prise en charge des excédents, soutien aux exportations ) ;
• la section "orientation" finançait des initiatives en faveur du développement rural.
  
  

Depuis le 1er janvier 2007, le FEOGA est remplacé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

Exemples d'application

En une génération, la PAC a permis de fournir aux consommateurs, tout au long de l'année, des produits de qualité à des prix accessibles, de moderniser les moyens de production et de multiplier la productivité par 2, 3 ou 4 selon les secteurs avec 2 à 3 fois moins de besoins en main d'oeuvre.

Afin d'encourager la production de produits de qualité, l'Union européenne a mis en place un système d'étiquetage qui atteste l'origine et la qualité des produits : AOP (Appellation d'Origine Protégée), IGP (Indication Géographique Protégée) et STG (Spécialité Traditionnelle Garantie). L'UE a aussi créé un label pour les produits issus de l'agriculture biologique.

L'accord du Conseil européen du 17 décembre 2005 prévoit la rédaction d'un rapport par la Commission en 2008-2009 sur l'avenir du budget européen, notamment sur la PAC (et sur le rabais britannique). La mise en œuvre de ces propositions ne sera pas effective avant 2013, sauf anticipation éventuelle qui nécessiterait l'accord unanime du Conseil européen.

Perspectives

L'agriculture européenne tient compte des exigences des consommateurs, qui réclament des produits sûrs, sains et de qualité (la crise de la vache folle est encore présente dans les esprits). Pour les années futures, l'UE souhaite davantage prendre en compte les préoccupations des consommateurs dans la mise en oeuvre de la PAC. Dans cette optique, l'Union a défini une stratégie intégrée en matière de sécurité alimentaire "de la ferme à la table" selon laquelle les denrées alimentaires sont soumises à d'importants contrôles à tous les stades de production, transformation et ce jusqu'à leur consommation finale.

La pression sur la politique agricole commune n'est pas seulement interne, elle vient également du reste du monde. En dépit des réformes successives, la PAC est toujours critiquée par certains membres de l'OMC. Dans le cadre des négociations de l'OMC sur la libéralisation du commerce mondial, l'Union européenne essuie de vives critiques de la part des partenaires de ses partenaires, qui lui reprochent ses subventions aux exportations agricoles. Les négociations du "cycle de Doha" ont été suspendues en juillet 2006, en raison notamment des désaccords persistants entre les Etats-Unis et l'UE sur les questions agricoles. Les négociations ont été relancées en février 2007 mais aucune échéance précise n'a été fixée et les divergences persistent à ce jour.

Enfin, la part de la PAC dans le budget communautaire demeure une pomme de discorde. L'accord de Luxembourg garantit le budget de la PAC jusqu'en 2013. Des négociations sur les perspectives budgétaires après 2013 doivent se tenir en 2008.

L'accord du Conseil européen du 17 décembre 2005 prévoit la rédaction d'un rapport par la Commission en 2008-2009 sur l'avenir du budget européen, notamment sur la PAC (et sur le rabais britannique). La mise en œuvre de ces propositions ne sera pas effective avant 2013, sauf anticipation éventuelle qui nécessiterait l'accord unanime du Conseil européen.

La Commission européenne a publié en novembre 2007 un "bilan de santé de la PAC" qui donne le coup d'envoi à une vaste consultation. Les propositions législatives présentées par la Commission en mai 2008 devront être adoptées par le Conseil fin 2008.

La réforme de la Politique Agricole Commune après 2013 constitue une priorité de la Présidence française de l'Union européenne. Un bras de fer est attendu entre la France, soucieuse de préserver le compromis trouvé à Luxembourg et d'autres partenaires qui, à l'instar des Britanniques, souhaitent une modification profonde du fonctionnement de la PAC.

Textes et documents

"La géographie des aides aux grandes cultures", ministère de l'agriculture, juin 2007
Perspectives agricoles en France et en Europe, Rapports : Dominique Bureau, Philippe Chalmin, collection "Les Rapports du CAE" n° 70, 2007, 200 pages, 12 euros
Les Européens, l'agriculture et la politique agricole commune en 2006, Rapport Eurobaromètre, mars 2007 [pdf]
Modalités d'application de la réforme de la PAC, Conseil supérieur d'orientation du 18 mai 2004 - dossier de presse en ligne sur le site du Ministère de l'Agriculture et de la Pêche [pdf]
Synthèse de la législation communautaire en vigueur
La réforme de la politique agricole commune, Rapport d'information de la Commission des affaires économiques du Sénat, 8 février 2003
La politique agricole commune : anatomie d'une transformation, sous la direction d'Hélène Delorme, 2004, Presses de Sciences Po, 408 p., 28 euros.

Sites utiles

Rubrique PAC, Ministère de l'Agriculture et de la pêche
Europa - DG Agriculture, Commission européenne

Adresses utiles

Commission européenne - Direction Générale de l'Agriculture - B-1049 Bruxelles - Tél.: 00.322.295.32.40 - Fax: 00.322.295.01.30
Département des ressources documentaires du Ministère de l'Agriculture et de la Pêche - 78, rue de Varenne - 75349 Paris Cedex 07 - Tél.: 01.49.55.47.17

Mise à jour : 18/03/08